肖耿：为什么需要共商共建共享共管“深港合作经济特区”？

导读

在香港回归25周年之际，我们近距离观察“东方之珠”如何在疫情中通关，破解深港合作的困局，在共商共建共享中解决新形势下香港、深圳、大湾区、国家面临的新挑战。

“特区中特区”的制度创新思路可以通过双体系并行，相互嵌入与重叠、互补双赢合作的方式解决新形势下香港、深圳、大湾区、国家面临的新挑战。本文创新性提出以现代精准数字监管为手段，创建互补多赢嵌入式的“深港合作经济特区”，以解决两地发展的深层次问题、巩固国家双循环衔接、吸引全球人才、企业与资本落地大湾区。

作者丨肖耿  IMI学术委员、香港中文大学（深圳）实践教授、深高金政策与实践研究所所长、香港国际金融学会主席

过去40多年来，香港与珠三角地区建立了非常紧密的经济联系，促成了粤港澳大湾区合作协同发展的大趋势。2019年2月国务院正式公布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》以及2021年3月公布的《国家“十四五”规划纲要》，都着重提及到港澳融入国家发展大局，同内地优势互补，建立协同发展机制。香港特区政府也于2021年10月发布了《北部都会区发展策略》，以深港接壤地区（深圳湾、大鹏湾、深圳河）的地理条件、紧密互动的社会经济传统、边境区的土地及生态资源特征，以及深港两地现有及规划中的策略性发展项目为基础，提出了构建“双城三圈”（即深圳湾优质发展圈、深港紧密互动圈和大鹏湾/印洲塘生态康乐旅游圈）的合作空间框架，覆盖由西至东的深港口岸经济带及更纵深的大湾区腹地，目的是积极促进深港互补双赢、深度合作、融合发展，共同建设一个内外循环的衔接带，大幅度提升深港两地在科技创新、产业合作、国际金融、绿色生态、包容宜居共同富裕等各方面的创新合作发展空间。

香港提出的北部都会区策略目前还是一个长远的发展方向，短期内除了规划连接两地的交通基建项目外，深港两地政府目前还没有提出具体的合作方案，两地通关的问题以及过去合作过程中遇到的各种障碍，依然没有一个系统有效的解决方案。本文创新性提出以现代精准数字监管为手段，创建互补多赢嵌入式的“深港合作经济特区”，以解决两地发展的深层次问题、巩固国家双循环衔接、吸引全球人才、企业与资本落地大湾区。

01

深港合作困境：如何通关？如何解决深层次矛盾？

深港合作的困境在疫情期间的通关问题上得到充分的反映。短期内，疫情依然是影响深港两地合作的重要因素。香港特首林郑月娥2022年6月9日出席最后一次立法会时表示：与内地通关是很大的挑战，若按2021年12月与内地商讨通关的原则，短期内看不到有通关的可能性。她又指出，因为大部分海外国家采取同一种抗疫理论及措施策略，而内地则是另一套，香港站在中间。

深港是否能够相互通关以实现经济复苏和产业复兴？正如林郑特首指出的，短期看起来好像是无解。但通关问题又必须解决，我认为解决通关问题的本质是深港两地要共同努力，在坚持“一国两制”和“离岸”与“在岸”区别的前提下，通过制度创新找到解决方案，确保中国内外经济循环能够安全、有效衔接和联通，而不是将两地的制度与解决问题的方法“一体化”。保持制度与经济社会实践的多样化是“一国两制”的优势，需要充分利用，这就需要在如何衔接上做文章，要有大胆创新。

通关困局其实是比较鲜明地反映了许多深层次的双系统并行矛盾场景，包括：资本项开放与外汇管制、数据与信息跨境流动与监管、人才跨境流动与管理、跨国企业跨境运作与监管等等。在这些方面，香港与内地的制度与实践都不同，这些深层次的矛盾导致了香港虽然一直对全球开放，但并没有对内地完全开放。而深圳虽然一直对香港开放（特别是通过两地更紧密经济合作伙伴协议安排CEPA），但并没有实现对全球开放，因为毕竟深圳在内循环，是中国的一个在岸城市。

这个双体系衔接与联通的困局导致了香港没有发展腹地、产业空洞化、住房短缺、收入与财富两极化、人口与经济规模受限、其比较优势行业（国际金融与全球供应链管理）潜力被压抑、结构被扭曲，也影响到深圳的科创、金融、绿色等高端产业由于受到内循环及在岸体制的限制而不容易迈向国际一流水平。

02

双循环的相互嵌入式衔接带与缓冲区：“深港合作经济特区”

为了破解深港合作的困局，也受到深圳经济特区成功案例的启发，本文提出一个制度创新顶层设计思路，以现代精准数字监管技术为手段，创建互补多赢嵌入式“深港合作经济特区”（Special Economic Zone of Hong Kong-Shenzhen Cooperation），来解决两地发展深层次问题、稳固国家双循环衔接、吸引全球人才、企业、与资本落地大湾区。

具体措施包括以下要点：

（1）“深港合作经济特区”香港实体片区（设立“二线”、放松“一线”）

建议在香港北部都会区深圳河以南、目前人口稀少的待开发区域，划出三分之一到一半的土地（约100-150平方公里），作为“深港合作经济特区”香港片区，以现有深港边境为“一线”，并建立香港片区的“二线”管理机制（见下图），与香港岛、九龙、及新界等人口密集城区建立物理隔离，确保“深港合作经济特区”的试验能够既巩固香港对国际完全开放基本格局（例如，二线以南，海外入境香港人士不再需要7天酒店隔离），又可以帮助香港对内地更加开放（例如，“二线”以北可以采取深圳的动态清零政策，包括香港及海外人士需要绿码及7天酒店隔离进入合作区香港实体片区，但内地绿码人士进入合作区的香港实体片区不需隔离，并逐渐放松内地居民与企业跨“一线”在合作区香港实体片区开展深港合作活动的限制）。

在“一线”与“二线”之间的合作区香港实体片区将实际上从香港殖民地时代深港保持距离不来往的缓冲区转变成未来深港深度合作及中国经济内外双循环有效衔接的缓冲区，并为解决通关（人、资本、信息数据、企业的跨境流动与使用）提供更灵活安全但有不影响香港与内地体制而达到两全其美的软硬基础设施。

管住“二线”后，就可以安全地适当放松“一线”，这将极大加快香港北部都会区的建设速度，以及深港在产业合作方面的深度与广度，大幅度充实香港离岸实体产业的发展，并对香港离岸国际金融中心提供强有力的实体经济支持，更可以促进香港二线以南区域维持与国际紧密接轨。

目前已经基本完成的在香港境内的河套应急医院与隔离设施周围有水路（其实就相当于“二线”），其中跨深圳河建立了一个临时的公路桥（也就是相当于放松了“一线”管控），就是“深港合作经济特区”的鲜活案例，大大加快了建设速度，而未来这些医院和隔离设施的运作也必然需要依靠深圳大都会生态及资源的支持。

设立“深港合作经济特区”香港实体片区（设立“二线”、放松“一线”）对于香港经济与产业的全面复兴其效果应该会立竿见影。以会展业为例，疫情对香港的国际会展业造成严重的冲击，内地的采购商/参展商因防疫管控措施无法到香港湾仔会展中心或香港机场博览馆参加展会，如果在“一线”与“二线”之间建立新的会展场地举办国际性展会，这样内地和外国的采购商/参展商便可以方便地见面沟通，部分参展人士展会前可以直接利用目前河套的隔离设施进行隔离，不会影响到香港及深圳市民的正常工作与生活，这将激活香港的会展业，同时也会带动深圳与会展相关的服务业发展。在合作区香港实体片区已经达到深圳防疫标准的人士，如果跨“一线”进入深圳和内地开展商业活动，也就就不需再隔离了。

再比如，现在很多深圳的高科技企业已经在香港设立研发中心，例如华为的港研所已经有300人，但疫情阻碍了许多高科技人才来往两地，假如设立“二线”、放松“一线”后，华为的港研所便可以搬到“深港合作经济特区”香港实体片区，既可以利用香港的制度与科研环境以及国际人才等条件，又方便了与内地的科学家跨“一线”往来深港两地进行交流，可以真正充分利用两地的优势资源。

设立“深港合作经济特区”香港实体片区（设立“二线”、放松“一线”）可能是促进香港再工业化最关键、也最可操作的制度创新。因为土地与劳动力成本太高，未来香港再工业化不可能再走传统加工制造的模式，而必须以创科、先进制造业服务（如设计与研发）、生物科技、人工智能等新兴高技术产业为主导，而这些产业发展的特征是需要国际领先的科研、企业、及人才与内地的广阔产业资源与市场配套，而高端人员和科研资源要素在两地之间畅通十分重要，“深港合作经济特区”香港实体片区的创新制度设计有效解决了人员及相关的复杂要素的跨境流动问题，未来将会吸引更多的国际一流企业进驻北部都会区、深圳、及大湾区。

（2）“深港合作经济特区”深圳虚拟片区（离岸企业第二总部、按香港制度气泡嵌入深圳部分市场主体的模式，由香港通过精准数字技术来监管相关市场主体、深港共享税收及GDP）

建议将现有的深港合作试验区（如前海、河套）和其它有合作潜力的区域（如福田香蜜湖新金融区、南山总部基地、罗湖旧改区、光明科技城、坪山科技园区等、宝安海洋新城等），以允许香港实体片区内合格市场主体嵌入深圳虚拟腹地的形式，注入到“深港合作经济特区”，并形成一个深圳虚拟片区，为香港实体片区内注册的离岸企业提供在深圳的第二总部营运场所（成为香港的虚拟腹地），并按香港制度气泡的模式，由香港行业监管部门按香港法律、监管条例、行业准则对这些离岸市场主体进行数字化精准监管，但向内地相关监管部门备案。这些香港离岸企业在深圳的第二总部的税收与GDP可以考虑深港共享（如香港50%，深圳50%）。

这个香港制度气泡加深圳虚拟腹地的制度创新将为香港提供有效的发展腹地，大幅度扩充香港未来产业发展的空间、人才、与市场（香港作为国家外循环平台也就实现了扩容），也会大幅度提升深圳已有和在建的基础设施与办公楼的使用效率以及本地人才的高质量就业（深圳国际化按香港标准迅速升级），并将地方间招商引资零和竞争转变为制度创新型系统集成与深度合作、捆绑式互补多赢发展（实际上就是破解深港合作困局），并有可能通过“香港开放制度加深圳空间与市场”吸引全球跨国企业在“深港合作经济特区”的香港实体片区与深圳虚拟片区同时落地（也就促进了外部流入式增量发展并持续改善深港两地产业结构与整个大湾区和国家的竞争力与亲和力）。

这些嵌入深圳的香港离岸企业第二总部只是扩展其离岸业务，包括与“一带一路”、东盟、欧盟、RCEP、拉美、非洲等相关的业务，不会与内地在岸企业业务竞争，但可以降低离岸与在岸业务之间的沟通与交易成本，将双循环更紧密衔接。

这些按香港制度在内地运作的离岸企业与机构（包括商业机构、学校、医院、银行、律师与会计事务所、香港特区政府为香港居民服务机构等）将在深圳形成一个完整的香港式开放国际化市场化外循环制度环境，与内地在岸内循环制度环境和谐并行重叠，大大便利香港的各个层次与界别的居民及外籍人士在大湾区生活、工作、创业，包括青年、中年及老年，包括高收入、中产、及低收入，也包括各个行业的人士。

“深港合作经济特区”深圳虚拟片区的制度设计将有效解决香港离岸企业利用内地资源发展所碰到的制度性障碍。例如在工程建设领域，香港实行的是总建筑师负责制，与内地有很大的差异。前海已经做了比较成功的探索，在前海辖区范围内的港商独资或控股开发建设项目试行了香港工程建设模式。该模式允许港商独资或控股的开发建设项目可选聘香港工程建设领域服务业专业机构及专业人士为其提供工程建设领域服务，前海相关负责单位参照香港工程建设模式对港商独资或控股之开发建设项目进行管理。目前南沙也在积极探索香港工程建设模式，选取了庆盛枢纽站场综合体项目作为广州市首个试行香港工程建设管理模式的试点项目，希望带动香港优秀建筑人才参与南沙自贸区开发建设。但这些优惠政策型的探索还不够系统，基本以碎片式个案方式在试点，下一步需要总结经验，更多地采取系统集成与制度创新的方式，才能改变市场预期及在实践中顺利执行。

“深港合作经济特区”香港实体片区（设立“二线”、放松“一线”）实质上是便利了内地企业到香港发展，而“深港合作经济特区”深圳虚拟片区是便利了香港离岸企业按照香港的制度在内地拓展运营空间。这一“实”一“虚”的结合，将有效解决两地企业跨境发展所遇到的问题和障碍，真正促进粤港澳大湾区各种资源要素、人才的跨境流动与优化配置，从而激活整个区域的发展潜力。

这种潜在生产力能量的释放，可以形象地与可控核聚变来比喻。将监管的方式从对某个行政区划或物理空间实施全面管理转变到对某些市场主体实施数字化精准跨物理空间和跨行政区划来管理，确保了“可控”。而将两地比较优势集成融合确保了“核聚变”级别的生产力释放。数字精准监管技术包括可靠的远程身份认定、加密跨境数据传输、以及跨境跨系统的监管合规执法。这些数字监管功能在日益数字化的监管合规实践场景和突飞猛进的区块链、5G、人工智能、及元宇宙底层基础设施互动下，已经变得技术上可操作、安全上可控、效益上越来越可行。但关键是需要一个顶层设计。

（3）“深港合作经济特区”的顶层设计（立法、治理、监管、场景、可行性）

建议中央、广东省、深圳市、香港特区根据“一国两制”原则、国家双循环发展战略、和大湾区/先行示范区发展需要，探讨依法创立“深港合作经济特区”。首先需要在总结“横琴”粤澳深度合作区、前海、南沙、河套等试验区制度创新经验的基础上，研究并提出“深港合作经济特区”的顶层制度设计（需要修改香港及深圳地方法以改变土地使用、跨境监管、两地“共商共建共享共管”原则与法律）、治理模式（需要成立两地首脑负责的合作区管治机构）、监管与风险管理机制（需要建立两地监管部门合作与协调机制）、运作场景（需要探索规划特区内各个产业的运作模式）、及前景与可行性研究（需要研究合作区系统性制度创新的短期与长期影响）。

“深港合作经济特区”相比横琴、前海、南沙、河套、北部都会区的独特之处是充分考虑到深港两地不同体制的基础上，兼顾内地企业利用香港制度来发展以及香港企业利用内地腹地、资源、市场来发展，深港之间以共商、共建、共享、共管方式充分调动发挥双方的积极性，真正发挥各自的比较优势。

深圳与香港可以迅速组织各界力量对本建议展开更详细深入的研究论证，提出具体方案，目标是在香港新特首上任之后，也就是7.1香港回归25周年之后，可以尽快提出以香港北部都会区和深圳的一系列试验区为基础，“共商共建共享共管”一个全新的“深港合作经济特区”的可执行方案。

根据我们目前的研究，与现有各种方案对比，这里提出的创新方案最具有可操作性、不仅可以解决香港主要的深层次矛盾，也可以真正确保深港双赢，及大湾区、国家、世界多赢。而有关的法律与顶层设计挑战在“一国两制”和“香港国家安全法”框架下应该可以解决。而这个方案可能带来的市场预期的变化，对扭转当前香港与内地的经济困局和更有力应对国际地缘政治冲击会有显著的贡献。

03

深港深度合作创新才能有效应对从传统制造业向现代服务业的转型与升级

香港与深圳以及两地合作在过去40多年，特别是回归后25年，的成就有目共睹，特别是通过“外商投资企业法”、“三来一补”、“前店后厂”等经济特区模式，在“一国两制”的大背景下，成功地将香港源于其国际化、市场化、开放型制度的全球供应链管理及国际金融中心优势与深圳当初丰富的劳动力、土地、及内地各级政府执行力优势以互补多赢机制有机地结合，成功将中国的制造业打造成世界最大规模及最全产业覆盖。

今后25到40年，由于地缘政治环境及中国发展阶段的变化，深港迫切需要类似的互补多赢深度创新合作，将中国的科技创新、国际金融、可持续包容发展等具有复杂系统特征的、软硬件必须深度结合的现代服务业推向世界一流水平。但与传统制造业的设备、材料、劳工、厂房、与制成品不同（其可以通过简单的保税区、出口退税、外商直接投资等措施实现有效的生产要素跨境流动与使用），现代服务业涉及到的跨境要素流动与使用极其复杂。

例如，多元并难以度量与监管的高端人才、敏感数据、海量资金、及跨国企业需要在“离岸”与“在岸”两个完全不同的系统之间互补运作与双向流动，而又不能改变两个不同系统的基本制度规则。

本文提出的“特区中特区”的制度创新思路可以通过双体系并行、相互嵌入与重叠、互补多赢合作的方式解决新形势下香港、深圳、大湾区、国家面临的新挑战。

作者的研究得到国家自然科学基金应急管理项目“防范化解中美贸易战可能引发的金融风险研究”的资助(项目批准号: 71850004)。

作者感谢王汝津、马晓军、刘丽萍、练卓文、本力、沈灏、张娜、魏希，以及参与深港合作系列研讨会嘉宾对本文研究与写作的帮助。

来源｜香港国际金融学会有限公司

版面编辑｜贺煦

责任编辑｜李锦璇、蒋旭

总监制｜朱霜霜

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